黨的十八大報告提出了經濟、政治、文化、社會和生態文明"五位一體"的戰略布局，把生態文明建設放在突出位置。十八屆五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。黨的十九大報告強調，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，推進綠色發展，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，建設美麗中國。全面推行河長制，維護河湖健康生命，實現水清、岸綠、河暢、景美，是推進生態文明建設的重要抓手，是建設美麗中國的重要內容，對促進發展方式轉變、發展理念升級和實現綠色發展具有重要意義，是當前我國經濟社會發展的必然要求。
我國地理氣候條件特殊，水系復雜，隨著經濟社會快速發展，河湖管理保護新老問題交織，主要表現在：（1）河湖水域面積萎縮，1950年以來，全國水面面積大于10km² 的635個湖泊中，有231個發生不同程度的萎縮，總萎縮面積1.4萬km² ；（2）水域岸線亂占濫用，過度開發、占而不用、多占少用等問題突出；（3）河湖水體質量較差，全國廢污水排放量從2001年的626億噸增加到2015年的770億噸，一些城市河道黑臭水體嚴重，農村河道建筑垃圾、生活垃圾多；（4）水生態退化嚴重，一些河湖生物棲息地遭到破壞，生物多樣性減少，生態系統穩定性變差，甚至出現不可逆的生態演替。
這些河湖問題成因復雜，一些問題是在特定時代、特定條件下出現的?；仡欉^去十多年來我國一些地方河湖治理的經驗和教訓，導致河湖生態環境問題不斷積聚的最直接原因，一方面是缺乏明晰的責任主體，河湖資源開發易出現“公地悲劇”，另一方面是出現問題后缺乏系統治理，成效不明顯。通過建立河長制，由黨政負責人擔任河長，明確河湖治理保護的責任主體，發揮我國制度優勢，形成系統治水合力，可有效破解當前治水的瓶頸制約，快速解決當前河湖最突出的問題，滿足人民日益增長的環境需要。
2007年“太湖藍藻事件” 以來，江蘇省無錫市探索建立河長制，通過明確責任、嚴格考核、系統治理等措施，太湖水體質量顯著改善，2015年劣V類水質斷面比例較2006年下降了41個百分點（見下圖），太湖碧波蕩漾景觀重現。
2006-2015年太湖水質變化情況
2013年，浙江省實現了省、市、縣、鎮(鄉)四級河道“河長制”全覆蓋。經過3年多的集中治理，消滅垃圾河6500km，完成黑河臭河整治5100km，建成20000多個村莊的生活污水處理設施；Ⅲ類以上水質斷面77.4%，比2013年增加13.6個百分點。
江蘇省、浙江省實施河長制以來取得顯著成效，為解決當前復雜的河湖問題進行了有益探索。全面推行河長制，具有堅實的實踐基礎，中央在充分調研基礎上印發《意見》，在全國推行已有的河湖治理經驗，以解決當前突出的河湖生態環境問題，促進河湖生態環境在短期內顯著改善。
二、全面推行河長制的基本架構
全面推行河長制是一項重大的制度創新，內容豐富，其基本架構可概況為責任體系、任務體系和制度體系三部分。
明確區域和每條河流的管護主體和責任人，建立省、市、縣、鄉四級河長體系，是河長制實施的關鍵和核心。各省、自治區、直轄市黨委或政府主要負責同志擔任本省、自治區、直轄市總河長；省級負責同志擔任本行政區域內主要河湖的河長；各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任。通過構建和我國社會治理構架相適應相平行的河長體系，能夠切實發揮黨政負責人在工作統籌、關鍵問題協調與各項治河任務協同推進方面的優勢，形成合力解決河湖突出問題。更重要的是明確河湖管護的責任人，將原來政府責任、部門責任明確為河長責任、個人責任，可有效解決河湖資源開發與保護的“公地悲劇”問題，保護和改善河湖生態環境。
全面推行河長制，要解決“問題在水里，根子在岸上”這一長期以來想解決而未能有效解決的問題。通過落實水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復、執法監管這六項任務，對河湖進行系統治理，根治河湖水體質量惡化等頑疾。全面推行河長制的各項任務，在時間上、空間上、要素上統籌協同推進，能更好更快的實現河湖保護治理的目標。同時，各地河湖水情不同，發展水平不一，河湖保護面臨的突出問題也不盡相同，應堅持問題導向，因地制宜，因河施策，著力解決河湖管理保護的難點、熱點和重點問題。
全面推行河長制涉及黨政多個部門，明確各項工作的規則和要求，建立健全工作機制，是河長制能夠取得預期效果的關鍵保障。河長制必須要建立的工作制度包括：河長會議制度、信息共享制度、信息報送制度、工作督察制度、考核問責與激勵機制、驗收制度等。建立健全相關的保障制度，包括經費預算、機構設置與人員安排等，確保有人干事、有錢干事。同時，各地要結合實際情況，完善公眾參與機制，暢通公眾參與渠道，引導和鼓勵公眾參與河長制相關工作。
三、全面推行河長制的關鍵問題
《意見》要求全面推行河長制，習近平總書記在2017年新年賀詞中提出“每條河流要有河長了”。要體現山水林田湖草系統治理的思路，左右岸、干支流甚至農村房前屋后一些污染嚴重的坑塘浜兜，也要進行系統治理，老百姓通俗認為是河流的農村河道要納入河長制實施范圍，實現全覆蓋。
《意見》明確提出要堅持黨政領導、部門聯動的原則，建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，明確各級河長職責，強化工作措施，協調各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。同時要求，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任；地方各級黨委和政府要把推行河長制作為推進生態文明建設的重要舉措，切實加強組織領導。全面推行河長制是一項重要的改革任務，是貫徹綠色發展理念和的重要舉措，涉及經濟發展和社會治理的方方面面，地方各級黨委和政府主要負責人親自抓落實，能更好地發揮制度優勢，確保河長制落地生根、取得實效。
《意見》要求到2018年年底前全面建立河長制。水利部、環境保護部聯合印發《貫徹落實<關于全面推行河長制的意見>實施方案》（水建管函〔2016〕449號）提出，做到工作方案到位、組織體系和責任落實到位、相關制度和政策措施到位、監督檢查和考核評估到位。水利部辦公廳關于明確全面建立河長制總體要求的函（辦建管函〔2017〕1047號）進一步對“四個到位”要求細化。
工作方案到位，一方面要求省、市、縣、鄉四級均要由黨委、政府正式印發工作方案；另一方面工作方案要滿足質量和深度要求，內容要對推行河長制的主要任務進行細化實化，有明確的時間表、路線圖和階段性目標。組織體系和責任落實到位，要求建立省、市、縣、鄉四級河長體系，縣級及以上河長制辦公室全部正式成立，機構到位、人員到位、辦公場所及設備到位，相關制度建立；河長公示牌設立規范，接受社會監督。相關制度和政策措施到位，省、市、縣要建立中央要求的六項制度，同時要圍繞建立一套完善的工作機制、搭建一個有效的工作平臺的目標，建立健全符合當地實際、可操作性的制度，各項制度、政策的出臺要有明確的清單和時間表。監督檢查和考核評估到位，要求建立常態化的督促、指導、檢查機制；制定考核辦法，上級河長負責組織對下一級河長進行考核；同時，同級黨委、政府要對部門履職情況進行考核；對各級督導檢查發現和社會公眾舉報的問題，要及時整改到位。
落實河長制的六項任務，既是開展河湖保護治理的具體工作，也是促進生態文明建設的重要內容，要全面推進實施，不能有所偏廢。通過編制“一河一策”，針對每條河流當前的突出問題，提出分階段可達性目標，開展系統治理，確保形成與全面小康社會相適應的河湖生態環境狀況。各地河湖管理保護面臨的重點問題不盡相同，如東部與西部地區、缺水與豐水地區、水生態環境良好與水生態環境惡劣地區、城市與農村等等，編制“一河一策”，應堅持問題導向，明確河湖管理的具體目標、任務和措施，提升針對性和可操作性。
全面推行河長制，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制。按照全面依法治國的要求，嚴格執行《水法》《防洪法》《水污染防治法》《河道管理條例》等法律法規的規定，同時要及時總結經驗，制定和完善現有法律法規，完善河湖管理行政執法與刑事司法銜接機制，確保河湖管理保護工作有法可依、有章可循。健全河湖日常管護機制，確保有人管、有錢管，避免有人治、無人管。建立長效的河湖健康評估制度，建立健全社會公眾監督制度，把綠水青山就是金山銀山的理念根植黨政干部和各界群眾心里，形成維護河湖良好生態環境的自覺意識。
文章來源：《水利發展研究》2017年第11期
作者：劉小勇
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